Enac si è pronunciata fin dalla sua prima edizione del “Regolamento mezzi aerei a pilotaggio remoto” del 2013 al fine di dare attuazione all’art 743 del Codice della Navigazione (: “Nozione di aeromobile”: “Per aeromobile si intende ogni macchina destinata al trasporto per aria di persone o cose. Sono altresì̀ considerati aeromobili i mezzi aerei a pilotaggio remoto, definiti come tali dalle leggi speciali, dai regolamenti dell’ENAC e, per quelli militari, dai decreti del Ministero della Difesa. Le distinzioni degli aeromobili, secondo le loro caratteristiche tecniche e secondo il loro impiego, sono stabilite dall’ENAC con propri regolamenti e, comunque, dalla normativa speciale in materia”.
I SAPR, dunque, i cosiddetti “Sistemi a pilotaggio remoto”, rientrano all’interno della categoria di aeromobile, dunque anche un drone molto piccolo, e ciò non è cosa da poco conto: basti pensare infatti che un velivolo VDS (volo da diporto o sportivo) non è considerato giuridicamente “aeromobile” ex art 743 c.nav.“(omissis)Agli apparecchi costruiti per il volo da diporto o sportivo, compresi nei limiti indicati nell’allegato annesso alla legge 25 marzo 1985, n. 106, non si applicano le disposizioni del libro primo della parte seconda del presente codice”.Da qui la susseguente attestazione di quanto sia considerata precipua e necessaria un’adeguata regolamentazione del settore di tali mezzi “unmanned” (APR, aeromobili a pilotaggio remoto)per gli sviluppi in seno all’aviazione moderna e per il loro sempre più cruciale impiego (in ultimo, si ricordi il loro massivo ed attuale utilizzo da parte dei cinesi per la prevenzione al Corona Virus).
Il Regolamento Enac oggetto del presente commento ha avuto nel corso del tempo più rivisitazioni (seconda edizione edita nel 2015 e quattro emendamenti successivi, l’ultimo redatto nel 2018) per adeguare alla normativa europea il carattere interno della propria disciplina in materia di pilotaggio remoto, per semplificare e rendere più rapidi l’iter delle dichiarazioni e dell’espletamento di tutte le procedure fondanti, nonché al fine di rendere il sistema in sé più sicuro, e ciò fino a giungere alla sua terza edizione, quella attuale del 11.11.2019, che ha alla data odierna già sua piena validità, sia istituzionale, sia operativa (è entrato infatti in vigore il trentesimo giorno successivo alla sua pubblicazione sul sito internet di Enac, annullando e sostituendo la seconda edizione, quarto emendamento del 21.05.2018, art. 38).
I SAPR sono dunque, secondo la previsione codicistica, aeromobili, e ciò è ribadito dallo stesso art 1, comma 2 del Regolamento de quo: “Il presente Regolamento, in attuazione dell’articolo 743 del Codice della Navigazione distingue, ai fini dell’applicazione delle disposizioni del Codice, i mezzi aerei a pilotaggio remoto in Sistemi Aeromobili a Pilotaggio Remoto (SAPR) e Aeromodelli”, sottolineando altresì il ruolo centrale di Enac quale Organo deputato alla disciplina dello svolgimento di tutte le sottese operazioni di sicurezza. Il Regolamento medesimo, all’art 2 delimita la sua applicabilità: “si applica alle operazioni dei SAPR di competenza ENAC e alle attività̀ degli aeromodelli che si svolgono all’interno dello spazio aereo nazionale”e all’art. 7 ne definisce l’ambito di impiego e la loro caratterizzazione: operazioni specializzate (distinte a loro volta nei seguenti artt. 9 e 10 in non critiche e critiche), attività non specializzate (in scenari non critici), attività di ricerca e sviluppo, uso professionale e ricreativo, operazioni che a loro volta si suddividono in “VLOS” (“Visual Line of Sight”), “EVLOS” (“Extended visual line of sight”) e “BVLOS” (“Beyond visual line of sight”), a seconda che esse siano o meno condotte entro una distanza tale per cui il pilota remoto (la cui età minima è fissata dal novellato art. 20 del Reg. ad anni 16- da notare che nel 2018 il limite era ancora di anni 18) è in grado di mantenere il contatto visivo continuativo per la condotta del volo.
La caratteristica cruciale della terza edizione del Regolamento Enac del 2019 posta oggi alla nostra attenzione è senz’altro quella di anticipare la disciplina normativa prevista a livello europeo dai Regolamenti pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale della Commissione UE, atti a inserire mandatori elementi destinati alla regolamentazione dei sistemi a pilotaggio remoto e più precisamente: il Regolamento delegato (EU) 2019/945 che stabilisce le regole per l’immissione nel mercato dei SAPR e il relativo Regolamento di esecuzione (EU) 2019/947 che definisce le regole applicabili alle operazioni dei SAPR, ai piloti e agli operatori, disposizioni fondanti entrate in vigore il 01 Luglio 2019 ed applicabili dal 1 Luglio 2020. Il ruolo di Enac si attesta dunque come fondamentale per il passaggio dalla normativa nazionale a quella comunitaria per questo ambito dell’Aviazione così complesso quanto decisivo per il suo sviluppo presente e futuro.
Il Regolamento Enac del 2019 anticipa due requisiti-chiave previsti dalla Regolamentazione Europea: la registrazione dell’operatore di droni e l’obbligo della marcatura per il singolo drone (marcatura CE per indicare le specifiche e le limitazioni di sicurezza). In sostanza, tutti i droni dovranno essere registrati e assicurati con esclusione dei giocattoli e dei droni di peso inferiore a 250 grammi (che non hanno sensori di ripresa di dati personali). Gli apparecchi dunque con peso uguale e maggiore di 250 grammi (distinti a loro volta tra quelli con massa operativa al decollo minore di 25 Kg e quelli con massa maggiore di 25 Kg, art 6Reg.) dovranno essere muniti di identificazione elettronica che rendano dunque certa, durante il loro funzionamento, sia la loro posizione sia quella del pilota (nonché di chi ne è titolare). I piloti, dovranno conseguire poi, il relativo attestato per essere titolati al comando del drone (la normativa aggiornata entra in vigore il 01 Marzo 2020).
Importante novità è rappresentata dal focus dato al livello di rischio delle operazioni di volo e assunto dal drone (peso, velocità, presenza di persone), operazioni distinte ancora in “non critiche” e “critiche”, facendo così decadere la distinzione tra impiego professionale e impiego ricreativo degli APR per quanto riguarda la necessità sia della registrazione dell’apparecchio sia dell’attestazione del pilota di APR impiegato per tali voli, che diventa valida così per tutti (Art. 8 Reg.), sia delle formalità da espletare. Il tutto prende base esegetica dalla categorizzazione effettuata dalla Commissione Europea in operazioni: “Open”, basso rischio; “Specific”, medio rischio, “Certified”, alto rischio (a loro volta dipendenti dal peso, dalla velocità, dalla presenza o meno di persone) e che hanno importanti sviluppi sul conseguimento dell’attestato di pilota e gli esami da svolgere (art. 21 e 22 del Reg.).Le operazioni semplici, con droni fino a 25 kg in scenari “open”, a basso rischio, “non critiche” tout court (art 9 Reg.) si svolgono pertanto senza bisogno di formalità (pur dovendo assolvere agli obblighi di registrazione e di attestazione, ex art 8 Reg e rispettare i dettami legati all’utilizzo dello spazio aereo ex art 24, 25 Reg.).), per le altre (medio e alto rischio, “critiche, e “specializzate critiche”, ” a meno che l’operazione non ricada negli scenari standard pubblicati da Enac, dove è sufficiente una“dichiarazione” dell’operatore SAPR via portale istituzionale denominato “D-Flight”, art. 10, art 11 Reg.) è necessaria l’autorizzazione al volo dell’Autorità Aeronautica.
A questo proposito, un importante “trigger” che il Regolamento pone è proprio l’introduzione della piattaforma tecnologica (costituita nel Febbraio 2019) denominata “D-flight”che per stessa definizione di Enac è il “portale dedicato agli operatori SAPR per la fornitura di servizi di registrazione, geo consapevolezza, identificazione a distanza e pubblicazione delle informazioni sulle zone geografiche”. Esso rappresenta dunque l’innovazione tecnologica più evidente per garantire la massima comunicazione tra Autorità governativa e operatori SAP, in un segno sempre più crescente di innovazione e semplificazione digitale.
Proseguendo nella disamina, certamente una delle novità comunque più significative introdotte dal nuovo Regolamento è l’abolizione del requisito della certificazione medica al volo APR, prevista invece dalla precedente regolamentazione. Nel vigente Regolamento sussiste solo un mero quanto evasivo accenno a generici requisiti d’idoneità psico-fisica da riferirsi al pilota remoto (Art 7, 6a, Reg.) che prevede l’astensione “dallo svolgere i propri compiti sotto l’effetto di sostanze psicoattive o di alcolici o qualora non sia in grado di svolgerli a causa di lesioni, affaticamento, cure mediche, malattie o altre cause”. La lettura di questo lemma porta inevitabilmente al raccordo con la Sezione IV del presente Regolamento e precisamente agli artt. 20 e segg. Dove si definisce il “pilota di Apr” nonché la specifica dei diversi attestati (non c’è più la distinzione tra attestato e licenza, ma solo quella tra attestato per operazioni non critiche e attestato per operazioni critiche) da conseguire a seconda delle operazioni da effettuare (critiche/non critiche), dalla durata di anni cinque, rinnovabili, con precipuo riferimento ai centri di addestramento autorizzati e agli esami teorici e pratici da sostenere (a partire da Marzo 2020, presente anche una precipua “new version” e “light” dei test on line per il pilota adibito ad operazioni non critiche, art. 21 Reg.). Il nuovo Regolamento tace di proposito però nello specifico sul requisito dell’idoneità psico fisica, a differenza di quanto riportato nella precedente versione, la n. 2, quarto emendamento del 21.05.2018 che all’Art. 21 (attestato di pilota APR per droni <25 Kg in condizioni VLOS) così espressamente statuiva: “ (omissis) Ai fini dell’idoneità psicofisica, il pilota deve essere in possesso di una certificazione medica rilasciata da un Esaminatore Aeromedico (Aero Medicai Examiner – AME) secondo gli standard relativi alla licenza LAPL, di cui al Regolamento (UE) n. 1178/2011. Il possesso di certificazioni mediche di classe Il è altresì riconosciuto valido ai fini della dimostrazione del possesso dei requisiti psicofisici”e all’ art. 22 (licenza di pilota APR per operazioni BVLOS e per droni > 25 kg): “ (omissis) Ai fini dell’idoneità psicofisica, il pilota deve essere in possesso di un certificato medico di terza classe in corso di validità, rilasciato in accordo al Regolamento ENAC“Organizzazione Sanitaria e certificazioni mediche d’idoneità per il conseguimento delle licenze e degli attestati aeronautici”.
Punto espressamente ribadito, proprio dall’art 8 n. 6 del “Regolamento organizzazione sanitaria e certificazioni mediche d’idoneità per il conseguimento delle licenze e degli attestati aeronautici”,sempre del 2018, che riferiva proprio di ciò:“i richiedenti e ai titolari di un Attestato di pilota APR o di una licenza di pilota di APR deve essere rilasciata un’idonea certificazione medica da parte di un Esaminatore Aeromedico (AME), secondo le specifiche indicate nel Regolamento ENAC “Mezzi aerei a pilotaggio remoto” e relativa Circolare”.
Su questo delicatissimo punto (in particolare per fornire la corretta interpretazione dell’art 37, f, del nuovo Regolamento 2019, che prevede che fino al 01 Marzo 2020si applichi il Regolamento, Ediz. 2, emendamento 4, 2018: in quest’ultimo, appunto, si richiede come obbligatoria l’attestazione medica dell’idoneità psico-fisica del pilota APR) è dovuto intervenire lo stesso ENAC con una recente nota informativa, la “NI 2019 014”nella quale ha spiegato come, proprio a partire dal 15 dicembre 2019, data dell’entrata in vigore del Regolamento de quo, e in uniformità con i dettami Europei, non sia più richiesto tout court il possesso del certificato medico per l’aspirante pilota di APR con peso inferiore ai 25 Kg (bypassando dunque il periodo transitorio valido per l’applicazione del Reg. integralmente inteso), impiegato sia per le operazioni critiche che non critiche indipendentemente dalla modalità seguita per il suo conseguimento: “Tra i requisiti più significativi oggetto di modifica nel “Regolamento Mezzi aerei a pilotaggio remoto” – Ed.3 dell’11 novembre 2019, ricadono quelli dell’art. 21, riguardante il rilascio dell’”Attestato di Pilota di APR” (Operazioni Non Critiche), e dell’art.22 per il rilascio dell’”Attestato di Pilota di APR” (Operazioni Critiche), per cui non è più richiesto il possesso del certificato medico da parte dell’aspirante pilota. In accordo con quanto previsto dal Regolamento di Esecuzione (UE) 2019/947 per il rilascio dell’Attestato di Pilota APR della categoria Open“e ancora più specificamente: “Nelle more della realizzazione del test on-line sul sito web dell’Ente e della revisione della Circolare LIC 15 del 9 giugno 2016, si ribadisce che a partire dall’entrata in vigore del “Regolamento Mezzi aerei a pilotaggio remoto” –Ed.3 dell’11 novembre 2019 non è più necessario il possesso del certificato di idoneità medica per i richiedenti l’Attestato di Pilota APR, sia per operazioni critiche che per operazioni non critiche, indipendentemente dalla modalità seguita per il suo conseguimento”. Resta dunque da interpretare il lemma contenuto nel par.6A dell’Art 7 del nuovo Regolamento: rimane in capo al pilota remoto dunque una consapevolezza di tipo soggettivo, la sua autodeterminazione nel saper decidere e lui, soltanto lui, correttamente quando sia o non sia idoneo a mettersi ai comandi dell’Apr?L’edizione 2, quarto emendamento, del 2018, delimitava la fattispecie dell’Art 7 del Reg.ai punti 1-5, lasciando all’art 21(2)e all’ art 22(3) la specifica relativa al conseguimento dell’attestazione dell’idoneità psico-fisica. L’introduzione del punto (6) nell’ultima versione del Reg. 2019, oggi vigente, e la cancellazione dei riferimenti alla certificazione medica per i piloti APR adibiti ad operazioni sia critiche che non critiche per droni di massa al decollo inferiore ai 25 Kg, apre oggi a profonde riflessioni e tocca delicatissimi temi quali quelli sottesi agli “Human Factors” e a quel livello di sicurezza che nel Modello Shell è lasciato in capo al pilota in quanto “liveware” (operatore, componente umana del sistema), temi che meritano un importante approfondimento del Regolamento de quo cui dedicare una specifica attenzione, così come il dover collegare tale analisi alle perplessità già sollevate dagli addetti ai lavori rispetto aidroni di piccole dimensioni utilizzati per scopi ricreativi (anche per interpretare l’Art 22, n.3 che informa come si applichino requisiti valutati caso per caso ai piloti per la conduzione di APR di massa uguale o maggiore di Kg 25, nelle more dell’entrata in vigore del Reg. Europeo 2019/947)
Enac nella sezione “Faq” del suo sito, infatti, dedicata alla nuova normativa, chiarisce quanto segue: “Sarà necessaria la registrazione a partire dal 1° luglio 2020 per droni di massa uguale o maggiore di 250 grammi. Inoltre, entro tale data per il pilota sarà necessario ottenere un attestato da conseguire in una data a partire dal 1° marzo 2020”. Quindi, anche per tali droni, sarà necessaria sia l’attestazione del pilota sia la loro registrazione. Pertanto, da una parte si estende la necessità di “attestare” la competenza al volo a tutti i piloti APR, anche a quelli di droni di piccole dimensioni, ma per tutti si elimina il conseguimento dell’idoneità psico-fisica sottesa a quella stessa competenza da certificare. Si può dunque affermare che un’operazione definita istituzionalmente non critica e classificata come“ricreativa” non possa convertirsi ad alto rischio quando il Pilota APR, non rispettando i dettami ex art. 7, n. 6 a del nuovo Reg., azioni un drone di peso uguale a 250 grammi sotto effetto di sostanze psicoattive o dopo aver assunto alcolici? Questo scenario rispetta ancora “safety” e operazione di volo in sicurezza, pur trattandosi di operazioni senza formalità proprio perché considerate a basso rischio tout court?
Da una parte abbiamo dunque un’importante classificazione delle operazioni di volo e dei SAPR in senso oggettivo (operazioni critiche, non critiche, specializzate, non specializzate, entro e fuori dagli scenari standard, di tipo VLOS, EVLOS, BVLOS, droni impiegati per uso professionale, ricreativo, dalla determinata massa, etc…), dall’altra il requisito soggettivo legato al pilota APR è considerato esclusivamente in accordo all’attestazione delle proprie capacità “funzionali” alle operazioni da svolgere e ai droni impiegati stessi, non anche alla propria intrinseca idoneità psico fisica al volo. Resta da comprendere perché sia stata espunto, partendo dalla posizione europea, proprio il requisito più intimo e più legato agli standard di sicurezza del volo, quello dell’idoneità psico-fisica, come se, proprio perché trattasi di sistemi a pilotaggio remoto, la non presenza in volo del pilota, lo esoneri dall’approfondimento della propria “fitness to fly”, idoneità soggettiva medico legale al volo medesimo in presenza di operazioni considerate comunque “open”, a basso rischio..
Lo scenario legale, sia nei riguardi della normativa interna sia di quella Europea, sotteso all’applicazione del Regolamento Enac del 2019, che dunque emerge da questa prima e introduttiva disamina, è vasto, anche per i quesiti qui già emersi, e merita un prossimo,appassionato ed approfondito commento.
Roma, rivisto e aggiornato 20.02.2020
AVV. NICOLETTA CECI
Socio S.T.A.S.A.
All.: Schema elementi più significativi introdotti dal “Regolamento mezzi aerei a pilotaggio remoto”, Edizione 3, 11.11.2019
